6. Januar 2010

Hamburgs öffentliche Finanzen: Ein gutes Neues Jahr ??

Joachim Bischoff/Bernhard Müller

Der schwarz-grüne Senat hat kurz vor dem Jahreswechsel eine mittelfristige Finanzplanung für die Jahre 2009 bis 2013 vorgelegt. Die Vorausschau auf die nächsten Jahre ist nicht sehr erfreulich. Trostlos ist der Umgang des Senats mit den schlechten ökonomisch-finanziellen Rahmenbedingungen.

Was erwartet die BürgerInnen?

Mit der Bundesregierung geht auch der Senat davon aus, dass der Tiefpunkt der Wirtschaftskrise durchschritten ist und 2010 ein Zuwachs des Gesamtprodukts von 1,2% erreicht werden kann. Für den folgendenden Zeitraum 2011 ff. wird – ganz optimistisch – von einer deutlich stärkeren konjunkturellen Erholung ausgegangen, so dass die Steuereinnahmen mit ca. 8 Mrd. Euro immerhin schon 2012 wieder das Niveau von 2007 erreichen sollen. Dieser Ausblick drückt mehr die Wünsche der Regierenden aus, in Wirklichkeit erwartet uns im besten Falle ein mehrjähriger Erholungsprozess.
Für Hamburg selbst werden keine konkreten Zahlen zur weiteren Wirtschaftsentwicklung genannt. Einerseits wird betont, dass der Rückgang des Welthandelsvolumens Hamburg stärker trifft als andere Bundesländer. Auch der Chef der Hamburger Arbeitsagentur, Steil, geht davon aus, dass „Hamburg die schwache Konjunktur stärker spüren (wird), als das gesamte Bundesgebiet, weil die Stadt stärker mit der Weltkonjunktur verbunden ist. Vor allem die Logistik, der Transport über Land, Luft und See, wird sich nicht so rasch erholen.“

Andererseits betont der Senat, dass sich andere „bundesweite Entwicklungen – etwa Auslastungsprobleme der Autormobilindustrie und des Anlagenbaus (...) in Hamburg dagegen nur unterdurchschnittlich stark ausgewirkt (haben).“ Dazu passt, dass – entgegen der Erwartung – der Rückgang beim Hamburger Wirtschaftsprodukts im 1. Halbjahr 2009 mit real -4,4% deutlich weniger stark ausgefallen ist als der BIP-Einbruch von -6,8% auf Bundesebene. Als Ansatz einer möglichen Erklärung weist das Statistische Bundesamt darauf hin, dass die Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg im Zeitraum von Januar bis September 2009 mit einem Ausfuhrrückgang in Höhe von 7,5% „weniger von der Wirtschaftskrise betroffen (waren) als die Flächenstaaten mit einem Minus von 22,7%“.

Wie tief der Wirtschaftseinbruch in Hamburg war und ist, welche Faktoren seiner Wirtschaftsstruktur sich positiv, welche sich negativ auf Höhe und Tiefe der Wirtschaftskrise ausgewirkt haben, ist selbstverständlich keine rein akademische Frage, sondern von entscheidender Bedeutung auch für die wirtschaftspolitische Steuerung der Stadt.

Hamburg unterscheidet sich mit den anderen Stadtstaaten mit seinem starken Dienstleistungssektor deutlich von der Wirtschaftsstruktur insbesondere der stark exportabhängigen Flächenländer NRW, Bayern, Baden Württemberg oder auch Niedersachsen. So betrug der Anteil des Produzierenden Gewerbes (ohne Baugewerbe) an der Bruttowertschöpfung 2008 in Bayern 27,2%, in Baden Württemberg 34,6 % und in Nordrhein Westfalen 26,5%. In Hamburg entfielen auf diesen Wirtschaftszweig dagegen nur 14,2%. Das spiegelt sich entsprechend in der Beschäftigtenstruktur. Während z.B. in Baden Württemberg 37,4% der Erwerbstätigen im Produzierenden Gewerbe beschäftigt waren, waren es in Hamburg nur 17,9%. Hier arbeiteten 29,5% im Wirtschaftsbereich Handel, Gastgewerbe und Verkehr und 51,7% im Bereich „Sonstige Dienstleistungen“. In Baden Württemberg betrugen die entsprechenden Anteile 20,1% bzw. 40,5%.

Dies ist der Hintergrund der Konzeption des US-Ökonom Florida, dessen Überlegungen in Sachen kreativ Wirtschaft gerade in Hamburg eine große Rolle spielen. Floridas Position zielt darauf ab, dass sich die Großstädte im modernen Kapitalismus neu erfinden können und müssen. Sie sollten nicht versuchen, Unternehmen anzuwerben und die industrielle Produktion zu stärken. Großstädte mit Zukunft sollten sich auf die Anwerbung von kreativen BürgerInnen konzentrieren, die mindestens in den städtischen Zentren eine neue Wertschöpfung aufziehen könnten. Die Konsequenz sehen wir täglich: von der Elbphilharmonie über die Bereitstellung von mehreren Kreuzschifffahrtsterminals bis hin zur Neuerfindung des Pferdesports für reiche Leute.
Von einer zukunftsorientierte Antikrisenpolitik, die an produktive Strukturen anknüpft und sie positiv in Richtung einer solidarischen Ökonomie (vor allem Ausbau der sozialen Infrastruktur und der öffentlichen Dienstleistungen) verändert, kann bei der vom Senat seit Ausbruch der Krise verfolgten Regierungspraxis keine Rede sein. Die bisher aufgelegten Konjunkturprogramme waren äußerst bescheiden. Das, was an öffentlichen Investitionen getätigt wurde, war vorwiegend von der Logik bestimmt, dass Hafen, Luftfahrt und Verkehr das Herz der Hamburger Wirtschaft seien oder konzentrierte sich auf Leuchtturmprojekte wie Hafencity, Elbphilharmonie etc., von denen nur bescheidene Impulse auf die Entwicklung der Hamburger Wirtschaft und ihre notwendige Strukturveränderung ausgehen.

Diese Präferenz für Leuchttürme erklärt auch das Desinteresse an einer aktiven Arbeitsmarktpolitik. Bei der Beschäftigung schlägt die Wirtschaftskrise immer stärker durch, auch wenn in Hamburg noch immer ein kleines Plus bei der Zahl der sozialversicherungspflichtigen Arbeitsplätze zu verzeichnen ist. Im Dezember 2009 waren offiziell 77.200 Menschen ohne Arbeit. Im Vergleich zum Dezember des Vorjahres war das ein Anstieg um 7.500 oder 10,8%. Vor allem die Zahl der Menschen, die sich erstmals bei der Arbeitsagentur arbeitslos gemeldet haben, ist im Vorjahresvergleich um 37,4 Prozent – auf 7.500 – angestiegen. Gebremst wurde der Anstieg der Arbeitslosigkeit in 2009 vor allem durch die Kurzarbeit. Gab es zu Beginn des Jahres noch 6.315 KurzarbeiterInnen in 222 Betrieben, waren es zum Jahresende 2009 1.600 Firmen, die für 26.000 MitarbeiterInnen Kurzarbeit angemeldet haben. Tatsächlich in Anspruch genommen wurde dabei das Kurzarbeitergeld für 14.000 Beschäftigte.

In den nächsten Monaten wird die Arbeitslosigkeit weiter ansteigen. „Es ist gut möglich, dass der große Schub nicht gleich im Januar einsetzt. Die Zunahme könnte sich über einige Monate verteilen. Bis Ende Juni dürften wir in Hamburg 80.000 Arbeitslose haben, bis zum Jahresende mehr als 90.000 als Höchststand.“ (Steil) Damit läge dann die Arbeitslosenquote bei fast 10%.

Das Ansteigen der Arbeitslosigkeit und Wegbrechen der Steuereinnahmen infolge des drastischen Rückgangs der wirtschaftlichen Leistung waren spätestens seit dem Frühjahr 2009 absehbar. Statt aktivem Gegenreagieren hat der Senat es über Monate vorgezogen, die Hände in den Schoß zu legen und erst aktiv zu werden, als die Krise sich bereits voll entfaltet hatte. Jetzt sucht er mit einem unausgegorenen sog. Konsolidierungsprogramm die Entwicklung wieder in den Griff zu bekommen.

Die unzureichende „haushaltspolitische Antwort Hamburgs“

Seit Mai 2009 wissen wir, dass Hamburg bis 2013 Steuermindereinnahmen von ca. 6 Mrd. Euro zu verkraften hat. Der schwarz-grüne Senat hat darauf zunächst weise reagiert, indem er darauf verzichtet hat, diese Mindereinnahmen durch Ausgabenkürzungen aufzufangen. „Wenn bei einrechender Auslandsnachfrage, sinkender privater Investitionsgüternachfrage und Unsicherheit der privaten Investitionsgüternachfrage auch die staatliche Nachfrage deutlich abgesenkt würde, wäre dies das beste Mittel, den konjunkturellen Einbruch zu vertiefen. Hamburg hält daher an seiner Ausgabenplanung auf dem vor der Krise geplanten Niveau aufrecht und geht im Rahmen gezielter Konjunkturprogramme sogar punktuell darüber hinaus“, liest man entsprechend in der Drucksache der Finanzplanung 2009-2013.

Die fehlenden Mittel will der Senat über das Sondervermögen Konjunkturstabilisierungsfonds aufbringen, der bis 2013 Kredite in Höhe von 5,7 Mrd. Euro aufnehmen soll, die unter der Rubrik „Entnahmen aus Rücklagen und Stöcken“ als Einnahmen in den Finanzplan einfließen. Damit ist alle Planung Makulatur, die auf einen ausgeglichenen Haushalt zielt. Den wird es auf absehbare Zeit nicht geben. Noch 2007 hat der damalige CDU-Senat großspurig eine Änderung der Haushaltsordnung beschlossen, die ab 2013 jede Neuverschuldung unterbinden wollte. Nun folgt der kleinmütige Krebsgang: „Sofern keine unerwartet günstige Konjunkturentwicklung eintritt, wird der Senat der Bürgerschaft (...) vorschlagen, die nach heutiger Rechtslage zum 1. Januar 2013 in Kraft tretende Novellierung des §18 der Landeshaushaltsordnung, die sehr enge Restriktionen für die Kreditaufnahme vorsieht, aufzuheben.“

Gleichwohl ist schon die Einnahmeseite der Finanzplanung 2009-2013 von einer Reihe von Annahmen und politischen Absichten geprägt, die mehr als fragwürdig sind.
- So spiegelt sich in der Erwartung des Senats an deutlich höhere Steuereinnahmen ab 2011 zum einen „die Erwartung einer konjunkturellen Erholung, zum anderen das Ziel des Senats, den hamburgischen Haushalt von weiteren Einnahmeverlusten aufgrund von Steuergesetzgebungen auf Bundesebene so weit wie möglich freihalten zu können.“ Mit anderen Worten: Hamburg will im Bundesrat die von der Bundesregierung für 2011 geplante Steuerreform, die nach ersten Berechnungen die FHH jährlich mit 300 Mio. Euro belasten würde, verhindern.

- Vorhandene Rücklagen in Höhe von 1,7 Mrd. Euro sollen nicht sofort zur Krisenbekämpfung eingesetzt, sondern „aufgespart“ werden „für einen ordnungsgemäßen Haushaltsausgleich in Zeiten, in denen eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts vorrausichtlich nicht mehr gegeben ist.“ Das soll in 2011/2012 der Fall sein, also rechtzeitig zur Bürgerschaftswahl. Mit kleineren Wahlgeschenken will man die WählerInnen erneut zu einem Votum für Schwarz-Grün bewegen.

- Der Senat will ab 2011 in „begrenztem Umfang“ städtische Vermögenswerte mobilisieren, d.h. vor allem Grundstücke verkaufen. Zu diesem Zweck soll die undemokratische Praxis, über den Kopf der Bevölkerung und z.T. auch der Bezirksversammlungen hinweg, Bebauungspläne zu entwickeln, die dann zur Not per Evokation vom Senat durchgepeitscht werden, deutlich auszuweiten. „Für diese Zwecke ist er erforderlich, Voraussetzungen für eine schnellere und zielgerichtetere Umsetzung der Vorhaben in den Bezirken zu schaffen.

Dies schließt die Bestellung eines Koordinators für Wohnungsbau ein, die verstärkte Nutzung des Instruments der Vorbehaltsgebiete sowie ein Fachanweisung zur verstärkten verfahrensmäßigen und inhaltlichen Sicherung gesamtstädtischer Interessen in der verbindlichen Bauleitplanung.“ In der Praxis heißt das dann: Die „gesamtstädtischen Interessen“ definiert allein der Senat (siehe Wilhelmsburger Reichsstraße, Autobahndeckel etc.).

- Schließlich hofft der Senat offensichtlich auf Versilberung seiner Beteiligungen an Unternehmen. Wenn für 2013 (in einem Quantensprung) Vermögensmobilisierungen in Höhe von 268 Mio. Euro ausgewiesen werden, verbirgt sich dahinter wohl die Hoffnung aus den besonders problematischen Engagements etwa bei der HSH Nordbank oder auch Hapag Lloyd aussteigen zu können und daraus auch noch „Erlöse“ zu ziehen.
Auf der Ausgabenseite hält der Senat seine Anti-Brüning-Agenda nicht durch, sondern verfällt letztlich doch wieder in die Logik, übers Sparen aus der Krise herauskommen zu wollen. Die Zinsen für die Notkredite sollen nämlich aus dem Betriebshaushalt rausgespart werden.

Das macht in der Summe 731 Mio. Euro, die durch Leistungseinschränkungen und Personalabbau, damit Beschneidung von öffentlicher und privater Nachfrage aufgebracht werden sollen. Hinzu kommen 400 Mio. Euro, die als Ausgleich den von der Wirtschaftskrise betroffenen öffentlichen Unternehmen zufließen, die man an anderer Stelle einsparen will. Und schließlich will der schwarz-grüne Senat 690 Mio. Euro an krisenbedingten Kostensteigerungen im Sozialbereich durch entsprechende weitere Kürzungen „gegenfinanzieren“. Das tatsächliche Sparpaket liegt also bei 1,84 Mrd. Euro – und die KrisenzahlerInnen sind erneut die auf öffentliche Sozial- und Dienstleistungen angewiesenen BürgerInnen und die Beschäftigten im Öffentlichen Dienst. Daneben finden wir auf der Ausgabenseite allerdings auch noch viel „Prinzip Hoffnung“, etliche Nebelkerzen und viel Unausgegorenes.

- Die Personalausgaben werden faktisch gedeckelt und sollen im Aktivbereich im Zeitraum 2009 bis 2013 um Ganze 1,2% wachsen. Die (vor allem beamteten) Beschäftigten im öffentlichen Dienst können sich schon mal auf viele Nullrunden einstellen und dürfen froh sein, nicht zu den Entlassenen zu gehören – so die Logik der Personalpolitik des Senats.

- Hauptsparschwein ist der Sozialbereich. So sollen die Ausgaben für „Sozialhilfe“ und „sonstige gesetzliche Leistungen“ nur ganz minimal steigen (für den Zeitraum 2009-2013 nicht mehr als + 60 Mio. Euro) Das funktioniert allerdings nur, wenn „es gelingt, den Anstieg der Ausgaben für Sozialhilfe und für andere gesetzliche Leistungen zu begrenzen. Der Senat hat hierzu im November 2009 bereits steuernde Maßnahmen – insbesondere in den Bereichen Kindertagesbetreuung und Hilfen zur Erziehung – sowie Initiativen mit dem Ziel von Entlastungsmaßnahmen auf Bundesebene beschlossen.“ Spielt die schwarz-gelbe Bundesregierung nicht mit, hat der schwarz-grüne Senat ein weiteres Problem.

- Den größten Zuwachs gibt es bei den sonstigen Dach- und Fachausgaben. Die steigen nämlich bis 2013 um 470 Mio. Euro oder 19,6%. Darin spiegeln sich zum einen die Belastungen durch die öffentlichen Unternehmen, zum anderen ab 2013 „der Anstieg der Mietzahlungen an das Sondervermögen Schule – Bau und Betrieb.“

- Als Reserve fungiert die Position „globale Mehrausgaben“, die sich im Zeitraum von 2009-2013 immerhin auf 665 Mio. Euro summiert. Dahinter verbirgt sich zum einen, dass große Teile des sog. Konsolidierungsprogramms noch nicht konkretisiert sind oder sich noch im Aushandlungsprozess (z.B. mit den Trägern im besonders betroffenen Sozialbereich) befinden. Zum anderen will man sich offensichtlich darüber einen gewissen finanzpolitischen Spielraum sichern, z.B. um bundespolitische Entscheidungen auffangen zu können, wie etwa die Folgen des schwarz-gelben „Wachstumsbeschleunigungsgesetzes“, die Hamburg bis 2013 mit 400 Mio. Euro belasten und in der Finanzplanung des Senats noch nicht berücksichtigt sind.

- Auch bei den Zinsen ist noch „Luft“. So geht der Senat von einer Zinsbelastung für die Notkredite von 731 Mio. Euro aus. Geht man von 4% statt 5% Zinsen für öffentliche Kredite aus, ließen sich hier ca. 150 Mio. Euro einsparen.

Von einer seriösen Finanzplanung zeugt das alles nicht. Die Senatsplanung laufen wegen des großen Kürzungsprogramms nicht nur auf eine Schädigung der Regionalökonomie hinaus, sondern sind auch perspektivlos, weil überhaupt nicht erkennbar ist, wie man aus dem Schuldenturm wieder herauskommen will. Eine für die Mehrheit der BürgerInnen dieser Stadt tragfähige Zukunftskonzeption sieht anders aus.
Hinzu kommt, dass die Intransparenz der öffentlichen Haushaltsführung mit jedem Schattenhaushalt steigt. So sinkt das in der Finanzplanung ausgewiesenen Investitionsvolumen von noch 1,6 Mrd. Euro in 2008 auf 850 Mio. Euro in 2013, was einer – angesichts des öffentlichen Investitionsbedarfs – abenteuerlich niedrigen Investitionsquote von 7,4% entspricht.

Ein Teil der öffentlichen Investitionen landet dann aber in den Schattenhaushalten, so ursprünglich im „Kernhaushalt“ vorgesehene Investitionen in Schulsanierung und -neubau in Höhe von ca. 100 Mio. Euro p.A. im Sondervermögen Schule – Bau und Betrieb. Umgekehrt werden nun Kredite in Höhe von 228 Mio. Euro, die ursprünglich vom Sondervermögen Konjunkturstabilisierungsfonds aufgenommen werden sollten, vom Sondervermögen Schule aufgenommen.

Diese Entwicklung wird den künftigen Generationen in Hamburg noch erhebliche Nüsse zum Knacken aufgeben. Bereits Ende 2007 hatten die Sondervermögen und Ausgliederungen aus dem Haushalt ein Volumen von 2,1 Mrd. Euro. Diese Logik der Sondervermögen außerhalb des noch leidlich zu kontrollierenden Kernhaushaltes ist in der jüngsten Vergangenheit ins Extrem gesteigert worden. Hamburg hat im Sondervermögen „Stadt und Hafen“ bereits eine finanzpolitische Mine mit einer Verschuldung von rund einer halben Milliarde Euro gezündet. Dazu kommen jetzt das Sondervermögen Schulbau und ein Sondervermögen zur Finanzierung der Steuerausfälle.

Man sollte sich nicht durch das einnehmende Lächeln der schwarz-grünen PolitikerInnen nicht täuschen lassen: Hier wird mit allen Kräften an einem finanzpolitischen Konkurs gearbeitet. Hinterher will es wie beim Fiasko der HSH Nordbank keiner gewesen sein.